MỘT SỐ Ý KIẾN THAM GIA DỰ THẢO LUẬT ĐẤT ĐAI (sửa đổi)
- Thứ năm - 06/10/2022 21:36
- In ra
- Đóng cửa sổ này
Trong gần 8 năm tổ chức thi hành Luật Đất đai 2013, công tác quản lý đất đai đã đạt được một số kết quả quan trọng, trong đó chính sách về thu hồi đất đã có nhiều điểm mới, khắc phục được một số bất cập của Luật đất đai 2003, bảo đảm tốt hơn quyền lợi của người có đất bị thu hồi.
Theo Luật đất đai năm 2013, thu hồi đất được quy định cụ thể trong 11 điều (từ Điều 61 đến Điều 73, trừ Điều 72 - trưng dụng đất) của Mục 1 Chương VI. Theo đó, các trường hợp Nhà nước thu hồi đất bao gồm:
Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh (Điều 61 Luật đất đai).
Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (Điều 62), gồm: (1) Dự án do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; (2) Dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư; (3) Các trường hợp do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua.
Thu hồi đất do vi phạm (Khoản 1 Điều 64); trong đó quy định việc thu hồi đất do vi phạm tiến độ sử dụng đất không bồi thường, hỗ trợ sau khi đã gia hạn tiến độ sử dụng thêm 24 tháng.
Thu hồi đất do chấm việc sử dụng đất theo quy định của pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người (Điều 65).
Thẩm quyền thu hồi đất quy định tại Điều 66 Luật đất đai, phân cấp mạnh cho địa phương, trong đó đã phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp huyện thu hồi đất trong trường hợp đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư và đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam. Đặc biệt, trong trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện thì UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất.
Các trường hợp không thuộc diện Nhà nước thu hồi đất thì nhà đầu tư tự thỏa thuận để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án (Điều 73 Luật đất đai).
Như vậy, có thể thấy, Điều 61 và Điều 62 Luật đất đai quy định cụ thể các trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh và để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo hướng thu hẹp các trường hợp Nhà nước thu hồi đất so với Luật đất đai 2003. Ngoài ra, Điều 70 Luật đất đai 2013 quy định về cưỡng chế thu hồi đất nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ cho việc cưỡng chế, đồng thời hạn chế sự tùy tiện trong tổ chức thực hiện.
Qua một thời gian áp dụng các quy định nêu trên vào thực tế cho thấy, mặc dù đã đạt được một số kết quả nhất định, song những vướng mắc, bất cập trong công tác thu hồi đất trên thực tế vẫn phát sinh, cụ thể như sau:
Việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng còn chậm, nhất là các dự án thực hiện thu hồi đất, bồi thường trong giai đoạn thay đổi cơ chế, chính sách. Một số dự án lớn thực hiện kéo dài đã nhiều năm nhưng chưa hoàn thành, vừa ảnh hưởng đến tiến độ của dự án đầu tư, ảnh hưởng đến đời sống của người dân, vừa tác động không tốt đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội.
Việc thu hồi đất đối với các trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai rất khó khăn, nhất là các dự án đã được giao đất, cho thuê đất nhưng không đưa đất vào sử dụng, chậm đưa đất vào sử dụng. Tình trạng dự án Nhà nước đã giao đất, cho thuê đất nhưng chậm đưa đất vào sử dụng vẫn còn xảy ra, gây lãng phí nguồn lực đất đai; quy định chuyển sang thuê đất của các tổ chức sự nghiệp công lập vẫn chưa được thực hiện tốt.
Quy định nhà đầu tư tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất (Điều 73) thực hiện còn khó khăn do chưa có cơ chế để xử lý đối với các trường hợp chưa thỏa thuận được.
Bên cạnh đó, quy định thu hồi đất do vi phạm đối với một số trường hợp triển khai thực hiện còn gặp khó khăn trên thực tế như: Thu hồi đất trồng cây hàng năm không được sử dụng 12 tháng liên tục, đất trồng cây lâu năm không sử dụng trong 18 tháng liên tục, đất trồng rừng không sử dụng trong 24 tháng liên tục (điểm h khoản 1 Điều 64); Thu hồi đất đối với dự án đầu tư đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất mà không sử dụng 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ ngày bàn giao đất trên thực địa (điểm i khoản 1 Điều 64).
Những vướng mắc, bất cập này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân từ các quy định của Luật đất đai về thu hồi đất chưa phù hợp, nguyên nhân khác từ quá trình tổ chức, triển khai thi hành các quy định về thu hồi đất trên thực tế còn tồn tại nhiều rủi ro, mâu thuẫn lợi ích dẫn đến tranh chấp đất đai…
Để khắc phục những vướng mắc, bất cập nêu trên, đẩy mạnh việc khai thác nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế xã hội của đất nước, tháo gỡ khó khăn vướng mắc trong công tác tiếp cận đất đai để thực hiện các dự án đầu tư, Dự thảo Luật đất đai ( sửa đổi) lần này đã thể chế hóa Nghị quyết số 18-NQ/TW về quy định cụ thể thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; bổ sung, quy định cụ thể hơn một số trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai; thể chế hóa Nghị quyết số 18-NQ/TW về việc thu hồi đất chỉ được thực hiện sau khi phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư được phê duyệt. Đối với trường hợp thu hồi đất mà phải bố trí tái định cư thì phải hoàn thành bố trí tái định cư trước khi thu hồi đất; sửa đổi, bổ sung quy định cụ thể về nguyên tắc cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất tại Điều 79.
Điều 4 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
Điều 4 Dự thảo quy định, trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của luật này và luật khác thì thực hiện theo quy định của Luật Đất đai.
Khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”. Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng không quy định nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật nhưng trên thực tế, tại Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) vẫn thể hiện điều này.
Như vậy, quy định tại Điều 4 Dự thảo là chưa phù hợp với nguyên tắc áp dụng pháp luật khi có quy định khác nhau về cùng một vấn đề quy định tại khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Đề nghị điều chỉnh lại quy định này để đảm bảo về nguyên tắc áp dụng pháp luật quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015.
Điều 86 Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi):
- Cần quy định chi tiết khái niệm, tiêu chí các loại hình dự án thu hồi đất được liệt kê, nhất là với những khái niệm mà pháp luật đất đai chưa giải thích rõ ràng, cụ thể:
Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) đã quy định rõ nội hàm dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là các dự án phát huy nguồn lực, nâng cao hiệu quả sử dụng đất, thực hiện chính sách về phát triển hạ tầng, đô thị, nông nghiệp, nông thôn; giải quyết các vấn đề chính sách xã hội, bảo vệ môi trường, bảo tồn di sản văn hóa, phân bổ công bằng, hài hòa giá trị tăng thêm từ đất, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo, nhằm phát triển kinh tế của đất nước, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
Tuy nhiên, xét về kỹ thuật lập pháp có thể thấy dự thảo vẫn kết hợp sử dụng kỹ thuật liệt kê các loại hình dự án; phân loại dự án theo cấp quyết định, chấp thuận chủ trương đầu tư; nguồn vốn sử dụng... giống như Luật Đất đai năm 2013. Việc xây dựng các trường hợp thu hồi đất theo kỹ thuật liệt kê dẫn đến các hạn chế sau đây:
Thứ nhất, trong thực tiễn cuộc sống sẽ xuất hiện các loại hình dự án mới cần phải thu hồi đất. Kỹ thuật xây dựng pháp luật theo phương pháp liệt kê, “gọi tên” dự án dẫn đến sẽ phải sửa luật để bổ sung các loại dự án mới. Đây là nguyên nhân khiến “tuổi thọ” của các luật rất ngắn, chỉ 5-10 năm.
Thứ hai, kỹ thuật xây dựng pháp luật theo phương pháp liệt kê dẫn đến khi thi hành luật phải “gọt chân cho vừa giày”: phải “điều chỉnh” dự án để phù hợp với một trong các loại hình dự án được Luật liệt kê mới đủ điều kiện thu hồi đất.
Mặt khác, đối với một số loại hình dự án phải thu hồi đất thì trong pháp luật đất đai cũng chưa làm rõ được khái niệm loại hình dự án đó là như thế nào. Do vậy, việc quy định thu hồi đất với loại dự án này sẽ gặp khó khăn trên thực tiễn và có thể ảnh hưởng đến quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Cụ thể các trường hợp sau:
Điểm h và điểm i khoản 2 Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) quy định một trong những trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là để thực hiện dự án xây dựng khu đô thị, khu dân cư nông thôn; điểm d, khoản 4 Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) quy định việc thu hồi đất trong trường hợp thực hiện Dự án chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn ….Tuy nhiên, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn chưa quy định tiêu chí xác định như thế nào là dự án xây dựng khu đô thị, khu dân cư nông thôn, dự án chỉnh trang đô thị; đồng thời, pháp luật về đất đai hiện hành cũng không có quy định dẫn chiếu tiêu chí xác định dự án này theo pháp luật về xây dựng. Do vậy, quy định về dự án đầu tư xây dựng khu đô thị trong Luật Xây dựng và Nghị định số 15/2021/NĐ-CP không được áp dụng để làm căn cứ xác định dự án xây dựng khu đô thị thuộc đối tượng thu hồi đất theo như quy định tại Điều 70 Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi). Bên cạnh đó, pháp luật về đất đai cũng chưa quy định về tiêu chí xác định dự án khu dân cư nông thôn, dự án chỉnh trang đô thị để làm cơ sở xác định đối tượng thu hồi đất. Vậy trong Điều 86 cần có quy định: Chính phủ quy định chi tiết điều này để đồng thời với việc ban hành Luật, Chính phủ sẽ có Nghị định quy định cụ thể tiêu chí xác định dự án xây dựng khu đô thị, khu dân cư nông thôn, dự án chỉnh trang đô thị thuộc đối tượng thu hồi đất theo quy định của điểm h, i khoản 2, điểm d khoản 4 Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
- Đề nghị Nhà nước không thu hồi đất đối với trường hợp “xây dựng công trình của tổ chức tôn giáo” theo điểm d, khoản 2 Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) mà để cho “tổ chức tôn giáo” tự tạo lập quỹ đất để “xây dựng công trình của tổ chức tôn giáo” phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo phương thức tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất hoặc do được tặng cho quyền sử dụng đất...Vì trên thực tế nhiều trường hợp đất của tổ chức tôn giáo được hình thành do nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho với điều kiện phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
2.3. Đề nghị Nhà nước không thu hồi đất đối với trường hợp Dự án xây dựng nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng như điểm 2, khoản 2, Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) nếu các dự án này không thuộc “các dự án đầu tư công”. Bởi lẽ hiện nay, có nhiều doanh nghiệp đầu tư kinh doanh dự án “chợ; hoa viên nghĩa trang, nhà tang lễ, nhà hỏa táng” không “sử dụng vốn đầu tư công”, chỉ có một số ít trường hợp như dự án “nhà tang lễ cấp quốc gia, địa phương; nghĩa trang liệt sỹ; nghĩa trang cấp quốc gia, nghĩa trang của địa phương , đền tưởng niệm anh hùng dân tộc, danh nhân văn hoá…” do Nhà nước đầu tư, “sử dụng vốn đầu tư công” thì mới nên xác định thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất.
Do vậy, đề nghị Nhà nước không thu hồi đất đối với trường hợp xây dựng công trình “nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng” nhằm mục đích kinh doanh mà để cho nhà đầu tư tự tạo lập quỹ đất để xây dựng công trình “nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng” phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, theo phương thức tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất.
Điều 88 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi):
- Quy định thu hồi đất đối với trường hợp “Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành” tại điểm g, khoản 1 Điều 88 Dự thảo Luật Đất đai sẽ gặp khó khăn, vướng mắc khi triển khai.
Mặc dù Nghị định số 01/2017/NĐ-CP đã hướng dẫn cụ thể không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước là không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và đã bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền cưỡng chế. Tuy nhiên, căn cứ để thu hồi đất do hành vi vi phạm không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước theo quy định của Dự thảo Luật Đất đai là hành vi đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành. Trong khi đó, trường hợp người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất,... thì Nghị định số 102/2014/NĐ-CP và Nghị định số 91/2019/NĐ-CP hiện hành không quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi này. Do đó, thu hồi đất trong trường hợp này khó khăn do thiếu căn cứ, cơ sở để thu hồi. Vì vậy, cần kịp thời sửa đổi, bổ sung các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính để các văn bản pháp luật đất đai có tính thống nhất, tạo điều kiện thuận lợi khi thi hành.
- Quy định trong trường hợp dự án chậm tiến độ quá 48 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về tài sản gắn liền với đất tại điểm i, khoản 1 Điều 88 Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) là quy định chưa phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và chưa bảo đảm quyền lợi cho nhà đầu tư.
Tài sản gắn liền với đất trong trường hợp này là tài sản được hình thành hợp pháp, nên Nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ tài sản của nhà đầu tư. Vì vậy, nên quy định theo hướng đối với trường hợp thu hồi đất do dự án đầu tư chưa đưa đất vào sử dụng, người bị thu hồi đất được bồi thường tài sản trên đất. Đồng thời, nên có cơ chế để đảm bảo quyền lợi cho các tổ chức tín dụng nhận thế chấp QSDĐ của dự án bị thu hồi; quyền lợi của khách hàng (mua nhà, công trình xây dựng hình thành trong tương lai,...) và quyền lợi của người tham gia hợp tác, góp vốn đầu tư vào dự án có đất bị thu hồi.
Điều 89 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người
Điểm a khoản 1 Dự thảo quy định một trong những trường hợp thu hồi đất cho trường hợp này là a) Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất; người sử dụng đất thuê của Nhà nước trả tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất;
Căn cứ để thu hồi trường hợp trên là “văn bản của cơ quan có thẩm quyền giải quyết đã có hiệu lực pháp luật” (điểm a khoản 2 Điều 89). Quy định này là chưa rõ về loại văn bản của cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong trường hợp tổ chức được Nhà nước giao đất (không thu tiền), cho thuê “giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất”. Và các tổ chức này sẽ phải thực hiện thủ tục nào để có được văn bản này? Vậy đề nghị quy định rõ để đảm bảo minh bạch trong quy định.
Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh (Điều 61 Luật đất đai).
Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (Điều 62), gồm: (1) Dự án do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; (2) Dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư; (3) Các trường hợp do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua.
Thu hồi đất do vi phạm (Khoản 1 Điều 64); trong đó quy định việc thu hồi đất do vi phạm tiến độ sử dụng đất không bồi thường, hỗ trợ sau khi đã gia hạn tiến độ sử dụng thêm 24 tháng.
Thu hồi đất do chấm việc sử dụng đất theo quy định của pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người (Điều 65).
Thẩm quyền thu hồi đất quy định tại Điều 66 Luật đất đai, phân cấp mạnh cho địa phương, trong đó đã phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp huyện thu hồi đất trong trường hợp đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư và đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam. Đặc biệt, trong trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện thì UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất.
Các trường hợp không thuộc diện Nhà nước thu hồi đất thì nhà đầu tư tự thỏa thuận để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án (Điều 73 Luật đất đai).
Như vậy, có thể thấy, Điều 61 và Điều 62 Luật đất đai quy định cụ thể các trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh và để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo hướng thu hẹp các trường hợp Nhà nước thu hồi đất so với Luật đất đai 2003. Ngoài ra, Điều 70 Luật đất đai 2013 quy định về cưỡng chế thu hồi đất nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ cho việc cưỡng chế, đồng thời hạn chế sự tùy tiện trong tổ chức thực hiện.
Qua một thời gian áp dụng các quy định nêu trên vào thực tế cho thấy, mặc dù đã đạt được một số kết quả nhất định, song những vướng mắc, bất cập trong công tác thu hồi đất trên thực tế vẫn phát sinh, cụ thể như sau:
Việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng còn chậm, nhất là các dự án thực hiện thu hồi đất, bồi thường trong giai đoạn thay đổi cơ chế, chính sách. Một số dự án lớn thực hiện kéo dài đã nhiều năm nhưng chưa hoàn thành, vừa ảnh hưởng đến tiến độ của dự án đầu tư, ảnh hưởng đến đời sống của người dân, vừa tác động không tốt đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội.
Việc thu hồi đất đối với các trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai rất khó khăn, nhất là các dự án đã được giao đất, cho thuê đất nhưng không đưa đất vào sử dụng, chậm đưa đất vào sử dụng. Tình trạng dự án Nhà nước đã giao đất, cho thuê đất nhưng chậm đưa đất vào sử dụng vẫn còn xảy ra, gây lãng phí nguồn lực đất đai; quy định chuyển sang thuê đất của các tổ chức sự nghiệp công lập vẫn chưa được thực hiện tốt.
Quy định nhà đầu tư tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất (Điều 73) thực hiện còn khó khăn do chưa có cơ chế để xử lý đối với các trường hợp chưa thỏa thuận được.
Bên cạnh đó, quy định thu hồi đất do vi phạm đối với một số trường hợp triển khai thực hiện còn gặp khó khăn trên thực tế như: Thu hồi đất trồng cây hàng năm không được sử dụng 12 tháng liên tục, đất trồng cây lâu năm không sử dụng trong 18 tháng liên tục, đất trồng rừng không sử dụng trong 24 tháng liên tục (điểm h khoản 1 Điều 64); Thu hồi đất đối với dự án đầu tư đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất mà không sử dụng 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ ngày bàn giao đất trên thực địa (điểm i khoản 1 Điều 64).
Những vướng mắc, bất cập này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân từ các quy định của Luật đất đai về thu hồi đất chưa phù hợp, nguyên nhân khác từ quá trình tổ chức, triển khai thi hành các quy định về thu hồi đất trên thực tế còn tồn tại nhiều rủi ro, mâu thuẫn lợi ích dẫn đến tranh chấp đất đai…
Để khắc phục những vướng mắc, bất cập nêu trên, đẩy mạnh việc khai thác nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế xã hội của đất nước, tháo gỡ khó khăn vướng mắc trong công tác tiếp cận đất đai để thực hiện các dự án đầu tư, Dự thảo Luật đất đai ( sửa đổi) lần này đã thể chế hóa Nghị quyết số 18-NQ/TW về quy định cụ thể thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; bổ sung, quy định cụ thể hơn một số trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai; thể chế hóa Nghị quyết số 18-NQ/TW về việc thu hồi đất chỉ được thực hiện sau khi phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư được phê duyệt. Đối với trường hợp thu hồi đất mà phải bố trí tái định cư thì phải hoàn thành bố trí tái định cư trước khi thu hồi đất; sửa đổi, bổ sung quy định cụ thể về nguyên tắc cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất tại Điều 79.
Điều 4 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
Điều 4 Dự thảo quy định, trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của luật này và luật khác thì thực hiện theo quy định của Luật Đất đai.
Khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”. Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng không quy định nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật nhưng trên thực tế, tại Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) vẫn thể hiện điều này.
Như vậy, quy định tại Điều 4 Dự thảo là chưa phù hợp với nguyên tắc áp dụng pháp luật khi có quy định khác nhau về cùng một vấn đề quy định tại khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Đề nghị điều chỉnh lại quy định này để đảm bảo về nguyên tắc áp dụng pháp luật quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015.
Điều 86 Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi):
- Cần quy định chi tiết khái niệm, tiêu chí các loại hình dự án thu hồi đất được liệt kê, nhất là với những khái niệm mà pháp luật đất đai chưa giải thích rõ ràng, cụ thể:
Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) đã quy định rõ nội hàm dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là các dự án phát huy nguồn lực, nâng cao hiệu quả sử dụng đất, thực hiện chính sách về phát triển hạ tầng, đô thị, nông nghiệp, nông thôn; giải quyết các vấn đề chính sách xã hội, bảo vệ môi trường, bảo tồn di sản văn hóa, phân bổ công bằng, hài hòa giá trị tăng thêm từ đất, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo, nhằm phát triển kinh tế của đất nước, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
Tuy nhiên, xét về kỹ thuật lập pháp có thể thấy dự thảo vẫn kết hợp sử dụng kỹ thuật liệt kê các loại hình dự án; phân loại dự án theo cấp quyết định, chấp thuận chủ trương đầu tư; nguồn vốn sử dụng... giống như Luật Đất đai năm 2013. Việc xây dựng các trường hợp thu hồi đất theo kỹ thuật liệt kê dẫn đến các hạn chế sau đây:
Thứ nhất, trong thực tiễn cuộc sống sẽ xuất hiện các loại hình dự án mới cần phải thu hồi đất. Kỹ thuật xây dựng pháp luật theo phương pháp liệt kê, “gọi tên” dự án dẫn đến sẽ phải sửa luật để bổ sung các loại dự án mới. Đây là nguyên nhân khiến “tuổi thọ” của các luật rất ngắn, chỉ 5-10 năm.
Thứ hai, kỹ thuật xây dựng pháp luật theo phương pháp liệt kê dẫn đến khi thi hành luật phải “gọt chân cho vừa giày”: phải “điều chỉnh” dự án để phù hợp với một trong các loại hình dự án được Luật liệt kê mới đủ điều kiện thu hồi đất.
Mặt khác, đối với một số loại hình dự án phải thu hồi đất thì trong pháp luật đất đai cũng chưa làm rõ được khái niệm loại hình dự án đó là như thế nào. Do vậy, việc quy định thu hồi đất với loại dự án này sẽ gặp khó khăn trên thực tiễn và có thể ảnh hưởng đến quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Cụ thể các trường hợp sau:
Điểm h và điểm i khoản 2 Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) quy định một trong những trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là để thực hiện dự án xây dựng khu đô thị, khu dân cư nông thôn; điểm d, khoản 4 Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) quy định việc thu hồi đất trong trường hợp thực hiện Dự án chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn ….Tuy nhiên, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn chưa quy định tiêu chí xác định như thế nào là dự án xây dựng khu đô thị, khu dân cư nông thôn, dự án chỉnh trang đô thị; đồng thời, pháp luật về đất đai hiện hành cũng không có quy định dẫn chiếu tiêu chí xác định dự án này theo pháp luật về xây dựng. Do vậy, quy định về dự án đầu tư xây dựng khu đô thị trong Luật Xây dựng và Nghị định số 15/2021/NĐ-CP không được áp dụng để làm căn cứ xác định dự án xây dựng khu đô thị thuộc đối tượng thu hồi đất theo như quy định tại Điều 70 Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi). Bên cạnh đó, pháp luật về đất đai cũng chưa quy định về tiêu chí xác định dự án khu dân cư nông thôn, dự án chỉnh trang đô thị để làm cơ sở xác định đối tượng thu hồi đất. Vậy trong Điều 86 cần có quy định: Chính phủ quy định chi tiết điều này để đồng thời với việc ban hành Luật, Chính phủ sẽ có Nghị định quy định cụ thể tiêu chí xác định dự án xây dựng khu đô thị, khu dân cư nông thôn, dự án chỉnh trang đô thị thuộc đối tượng thu hồi đất theo quy định của điểm h, i khoản 2, điểm d khoản 4 Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
- Đề nghị Nhà nước không thu hồi đất đối với trường hợp “xây dựng công trình của tổ chức tôn giáo” theo điểm d, khoản 2 Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) mà để cho “tổ chức tôn giáo” tự tạo lập quỹ đất để “xây dựng công trình của tổ chức tôn giáo” phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo phương thức tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất hoặc do được tặng cho quyền sử dụng đất...Vì trên thực tế nhiều trường hợp đất của tổ chức tôn giáo được hình thành do nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho với điều kiện phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
2.3. Đề nghị Nhà nước không thu hồi đất đối với trường hợp Dự án xây dựng nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng như điểm 2, khoản 2, Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) nếu các dự án này không thuộc “các dự án đầu tư công”. Bởi lẽ hiện nay, có nhiều doanh nghiệp đầu tư kinh doanh dự án “chợ; hoa viên nghĩa trang, nhà tang lễ, nhà hỏa táng” không “sử dụng vốn đầu tư công”, chỉ có một số ít trường hợp như dự án “nhà tang lễ cấp quốc gia, địa phương; nghĩa trang liệt sỹ; nghĩa trang cấp quốc gia, nghĩa trang của địa phương , đền tưởng niệm anh hùng dân tộc, danh nhân văn hoá…” do Nhà nước đầu tư, “sử dụng vốn đầu tư công” thì mới nên xác định thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất.
Do vậy, đề nghị Nhà nước không thu hồi đất đối với trường hợp xây dựng công trình “nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng” nhằm mục đích kinh doanh mà để cho nhà đầu tư tự tạo lập quỹ đất để xây dựng công trình “nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng” phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, theo phương thức tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất.
Điều 88 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi):
- Quy định thu hồi đất đối với trường hợp “Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành” tại điểm g, khoản 1 Điều 88 Dự thảo Luật Đất đai sẽ gặp khó khăn, vướng mắc khi triển khai.
Mặc dù Nghị định số 01/2017/NĐ-CP đã hướng dẫn cụ thể không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước là không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và đã bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền cưỡng chế. Tuy nhiên, căn cứ để thu hồi đất do hành vi vi phạm không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước theo quy định của Dự thảo Luật Đất đai là hành vi đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành. Trong khi đó, trường hợp người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất,... thì Nghị định số 102/2014/NĐ-CP và Nghị định số 91/2019/NĐ-CP hiện hành không quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi này. Do đó, thu hồi đất trong trường hợp này khó khăn do thiếu căn cứ, cơ sở để thu hồi. Vì vậy, cần kịp thời sửa đổi, bổ sung các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính để các văn bản pháp luật đất đai có tính thống nhất, tạo điều kiện thuận lợi khi thi hành.
- Quy định trong trường hợp dự án chậm tiến độ quá 48 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về tài sản gắn liền với đất tại điểm i, khoản 1 Điều 88 Dự thảo Luật Đất đai ( sửa đổi) là quy định chưa phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và chưa bảo đảm quyền lợi cho nhà đầu tư.
Tài sản gắn liền với đất trong trường hợp này là tài sản được hình thành hợp pháp, nên Nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ tài sản của nhà đầu tư. Vì vậy, nên quy định theo hướng đối với trường hợp thu hồi đất do dự án đầu tư chưa đưa đất vào sử dụng, người bị thu hồi đất được bồi thường tài sản trên đất. Đồng thời, nên có cơ chế để đảm bảo quyền lợi cho các tổ chức tín dụng nhận thế chấp QSDĐ của dự án bị thu hồi; quyền lợi của khách hàng (mua nhà, công trình xây dựng hình thành trong tương lai,...) và quyền lợi của người tham gia hợp tác, góp vốn đầu tư vào dự án có đất bị thu hồi.
Điều 89 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người
Điểm a khoản 1 Dự thảo quy định một trong những trường hợp thu hồi đất cho trường hợp này là a) Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất; người sử dụng đất thuê của Nhà nước trả tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất;
Căn cứ để thu hồi trường hợp trên là “văn bản của cơ quan có thẩm quyền giải quyết đã có hiệu lực pháp luật” (điểm a khoản 2 Điều 89). Quy định này là chưa rõ về loại văn bản của cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong trường hợp tổ chức được Nhà nước giao đất (không thu tiền), cho thuê “giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất”. Và các tổ chức này sẽ phải thực hiện thủ tục nào để có được văn bản này? Vậy đề nghị quy định rõ để đảm bảo minh bạch trong quy định.